Interes publiczny może być przesłanką do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na przedsiębiorcę
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego („NSA”) z 16.01.2024 r., w sprawie o sygn. II GSK 661/23, NSA wskazał, że szeroko pojęty „interes publiczny” musi być uwzględniany podczas wymierzania kary administracyjnej i może stanowić przesłankę do odstąpienia od jej nałożenia.
NSA dokonał ciekawej i ważnej dla obrotu gospodarczego wykładni pojęcia „interes publiczny” w kontekście nakładania administracyjnych kar finansowych.
NSA stwierdził, że w interesie publicznym leży to, by kary administracyjne były sprawiedliwe i proporcjonalne do dokonanego naruszenia, ponieważ wiąże się to z naczelnymi zasadami polskiego porządku prawnego.
„Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności.”
„Automatyzm” w nakładaniu administracyjnych kar pieniężnych jest niedopuszczalny
Jednym z najważniejszych aspektów wymierzania kar wskazanych przez NSA jest to, że kary te nie mogą być nakładane „automatycznie” czy „bezrefleksyjnie” przez organ.
Innymi słowy, naruszenie prawa administracyjnego nie może zawsze i jednoznacznie prowadzić do nałożenia kary administracyjnej – nie może być to „zero-jedynkowe”, a drobne i nieistotne pomyłki co do zasady nie uzasadniają nałożenia kary finansowej, w szczególności jeśli państwo nie poniosło szkody przez tę pomyłkę.
NSA w uzasadnieniu wprost wskazał, że „sprzeczny jest z interesem publicznym automatyzm w działaniu organów administracji, wyrażający się w nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które co do zasady działają zgodnie z prawem, a popełniły jedynie nieistotne błędy lub pomyłki w zgłoszeniu (…)”.
Czego dotyczyła sprawa II GSK 661/23?
Sprawa rozpoznawana przez NSA pod sygnaturą II GSK 661/23 dotyczyła nałożenia administracyjnej kary finansowej na przedsiębiorcę zajmującego się drogowym przewozem towarów.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach nałożył na przedsiębiorcę administracyjną karę pieniężną za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
Od tej decyzji przedsiębiorca odwołał się do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który oddalił skargę i utrzymał w mocy decyzję o nałożeniu kary. Przedsiębiorca skierował więc do NSA skargę kasacyjną od wyroku WSA.
Przedsiębiorca zarzucił wyrokowi WSA m.in. brak uwzględnienia tego, że dokonane naruszenie prawa nie miało wpływu na jego zobowiązania podatkowe (a więc nie spowodowało uszczuplenia należnych dochodów Skarbu Państwa) oraz brak zastosowania przepisu pozwalającego na odstąpienie od nałożenia kary ze względu na ważny interes publiczny, podczas gdy (zdaniem przedsiębiorcy) w sprawie wystąpił ważny interes publiczny uzasadniający zastosowanie tego przepisu.
NSA jednak oddalił skargę kasacyjną przedsiębiorcy. Powodem tego było to, że te konkretne naruszenie prawa – brak zgłoszenia przewozu do odpowiedniego organu – sprawiło, że przewóz był niewidoczny dla służb zobowiązanych do monitorowania przewozu towarów wrażliwych. NSA podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w takiej sytuacji odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie leżało w interesie publicznym. NSA w tym przypadku, że popełniony przez przedsiębiorcę nie był nieistotną omyłką o charakterze formalnym, lecz mógł mieć wpływ na przewóz i obrót towarami. Nie miało przy tym znaczenia, że naruszenie było jednorazowe. Z uwagi na ryzyko, jakie dla obrotu środkami przewożonymi w niniejszej sprawie miało naruszenie, NSA nie uznał, że nałożona kara byłą nieproporcjonalną, a więc sprzeczną z interesem publicznym.
Skutki wyroku NSA w sprawie II GSK 661/23
Wyrok NSA wydany w sprawie II GSK 661/23 stanowi przede wszystkim wartościowe uzupełnienie wykładni pojęcia „interes publiczny” w kontekście wymierzania administracyjnych kar pieniężnych.
Zgodnie z tą uzupełnioną wykładnią nie jest dopuszczalne „automatyczne” nakładanie kar administracyjnych, bez względu na konkretne okoliczności sprawy. Zobowiązuje to organy administracji publicznej do każdorazowego wnikliwego analizowania sprawy przed nałożeniem kary administracyjnej, co z punktu widzenia przedsiębiorców należy ocenić zdecydowanie pozytywnie. W szczególności może to korzystnie wpłynąć na rzetelność prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach o nałożenie kary administracyjnej, a w efekcie zmniejszyć ilość wydawanych wadliwych decyzji administracyjnych. Zwiększy to pewność prawa i zaufanie do administracji publicznej, co jest pożądane szczególnie przez szeroko pojęty biznes, który ceni sobie stabilność otoczenia prawnego.
Wyrok NSA wydany w sprawie II GSK 661/23 może mieć również istotny wpływ na branżę transportową. Wskazuje on, jak ważną rolę w obrocie prawnym i gospodarczym pełni zgłoszenie przewozu do odpowiedniego organu. Brak takiego zgłoszenia sam w sobie jest na tyle poważnym naruszeniem prawa, że stanowi samodzielną przesłankę do nałożenia kary, nawet jeśli w jego wyniku Skarb Państwa nie poniósł żadnej szkody.
Czym jest administracyjna kara pieniężna?
Administracyjna kara pieniężna jest pojęciem zdefiniowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego („KPA”), w art. 189b KPA.
Jest ona nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej (a więc po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego) w konsekwencji naruszenia prawa. Naruszenie te może polegać na złamaniu prawnego zakazu lub niedopełnieniu obowiązku prawego.
Co ważne, nie może ona być nakładana za każde naruszenie prawa administracyjnego, lecz tylko gdy konkretna ustawa przewiduje możliwość nałożenia takiej kary, za naruszenie określonych norm prawnych. Ustawa ta musi też nadawać danemu organowi kompetencję do nakładania tych kar.
Cechy szczególne administracyjnej kary pieniężnej
Administracyjne kary pieniężne:
- mogą być nakładane zarówno na jednostki, jak i na podmioty zbiorowe, np. na spółki,
- podstawą ich wymierzenia jest generalnie samo naruszenie określonej normy prawnej, bez konieczności oceny podmiotowej strony zachowania sprawcy naruszenia,
- są nakładane przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym (ogólnym albo szczególnym), pod kontrolą sądu (co do zasady) administracyjnego, na ogół znacznie mniej skomplikowanym i mniej kosztownym dla budżetu państwa niż postępowanie karne,
- przeważnie są nakładane niezwłocznie (co wcale nie musi oznaczać, że są nakładane szybko) i są niemal nieuchronne.
Przesłanki brane pod uwagę przez organ przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej?
Ogólne czynniki, które organ ma obowiązek wziąć pod uwagę przy wymierzaniu kary zostały określone w art. 189d KPA i są to:
- waga, okoliczności, częstotliwość oraz czas trwania naruszenia prawa;
- konieczność ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony;
- wcześniejsze ukaranie za to takie samo naruszenie prawa;
- stopień przyczynienia się danego podmiotu do powstania naruszenia prawa;
- działania, które podmiot podjął w celu dobrowolnego uniknięcia skutków naruszenia prawa;
- wysokość korzyści, którą osiągnął podmiot, lub wysokość straty, której uniknął;
- w przypadku osoby fizycznej, jej warunki osobiste (np. sytuacja rodzinna).
Organ wymierzający karę musi wziąć pod uwagę powyższe czynniki – jeśli tego nie zrobi, to sam dopuszcza się naruszenia prawa, co może stanowić skuteczną przesłankę do uchylenia albo zmniejszenia kary przez organ odwoławczy lub sąd.
Co ważne, nie zawsze są to jedyne okoliczności, które organ musi wziąć pod uwagę. Poszczególne akty prawa administracyjnego mogą stanowić nieco inne przesłanki odpowiedzialności oraz okoliczności uzasadniające wymiar kary.
Warunki ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie prawa administracyjnego oraz czynniki, które organ ma obowiązek wziąć pod uwagę przy wymierzaniu kary są również doprecyzowywane przez orzecznictwo sądów.
Autorem artykułu jest Młodszy prawnik Mateusz Sierzan.
